Prosperidade, equidade e liberdade: a pandemia e as respostas econômicas — mais inclusão, ou mais austeridade?

Introdução

Por vezes, alguns economistas (chamados pelos seus críticos de neoliberais) exigem medidas amargas a fim de livrar a economia de efeitos deletérios e pedem ao governo um programa de ajuste fiscal. O motivo se dá pelo receio de haver um aumento no risco de insolvência por parte do governo e este recorrer ao imposto inflacionário para financiar seus gastos. O ajuste fiscal propõe assim as tão mal faladas políticas de austeridade.

Os defensores do gasto público, contudo, propõem que os benefícios seriam observados em dois tempos lógicos: no curto prazo, os ganhos elevariam o capital humano e expandiriam as fronteiras de possibilidade de produção; no longo, os investimentos em saúde e educação produziriam externalidades positivas — mão de obra mais qualificada e melhor qualidade de vida.

Mas por que esse assunto é tão discutido? O que isso tudo significa? A resposta mais direta tem relação com a agigantada influência que o governo exerce na vida da população. Os gastos permitem a produção de bens públicos essenciais, e reduzi-los leva a uma contração de benefícios sociais. Uma recessão por si só não traz perigo à saúde, porém, a austeridade — corte de despesas em serviços públicos — pode trazê-lo.

Quem afinal tem razão nesse debate? Acompanhemos os argumentos de ambos lados e como eles se aplicam durante a atual crise.

Participação do Estado na pandemia

A pandemia do novo coronavírus caracterizou uma série de mudanças socioeconômicas e psicológicas — ambos os elementos estão correlacionados. As transformações atingiram o cotidiano de toda a população mediante as políticas de contenção, que alteraram a rotina de milhões de pessoas, desde a inserção de novos hábitos — trabalho remoto, novas formas de consumo, uso de máscara, etc. — até as condições de emprego e renda.

Em relação à economia, a pandemia trouxe uma crise profunda, impactando o nível de atividade econômica em dois momentos. Primeiro, a cadeia produtiva padece com a indisponibilidade de trabalhadores e/ou com a falta de insumos, ocasionando a oferta reduzida de bens e serviços. Por último, a demanda simultaneamente se modifica, o comportamento dos consumidores torna-se mais criterioso na utilização da renda, dada a imposição de novos hábitos e o cenário pessimista da economia mundial. Esses dois movimentos entregam um depauperamento universalizado: empresas fechando, demissão em massa, arrocho salarial e uma enorme fragilidade econômico-financeira; convertendo-se numa prosperidade acanhada.

Esse enfraquecimento traz à tona uma menor qualidade de vida e, consequentemente, atenua a capacidade de escolha daqueles que são diretamente atingidos pela crise. A crise, entretanto, não aflige a todos de igual modo, visto que os mais debilitados numa recessão já não se encontravam em situação favorável. Sobre isso, Amartya Sen, em seu livro Desenvolvimento como Liberdade, nos fala sobre as liberdades que são suprimidas com a pobreza econômica e com a ausência de serviços públicos:

Às vezes a ausência de liberdades substantivas relaciona-se diretamente com a pobreza econômica, que rouba das pessoas a liberdade de saciar a fome, de obter uma nutrição satisfatória ou remédios para doenças tratáveis, a oportunidade de vestir-se ou morar de modo apropriado, de ter acesso à água tratada ou ao saneamento básico. Em outros casos, a privação de liberdade vincula-se estreitamente à carência de serviços públicos e assistência social, como por exemplo a ausência de programas epidemiológicos, de um sistema bem planejado de assistência médica e educação ou de instituições eficazes para a manutenção da paz e da ordem locais. (SEN, p. 13).

Percebe-se que o Estado tem uma participação notória no desenvolvimento humano, pois oferece serviços àqueles que não detêm de dotações suficientes para arcar com os custos de saúde, educação, transporte e afins no mercado. Ele também possui uma atuação importante no crescimento e na retomada econômica, mediante os investimentos públicos que visam aumentar o capital humano e a infraestrutura do mercado, como também impedir que a demanda agregada se retraia. Esses empreendimentos que elevam os gastos públicos — lembrando que o governo nada mais é do que um canal de transmissão de recursos de uma parte da sociedade para outra (GIAMBIAGI, p. 352) — podem ser observados como algo negativo em alguns contextos: ativismo governamental, redistributivismo a qualquer custo, tentativas de promover o crescimento econômico independente das condições, ausência da percepção da existência de restrições macroeconômicas e negação das consequências negativas decorrentes de elevados déficits fiscais. Algumas consequências oriundas de desequilíbrios fiscais consecutivos resultam num aumento e descontrole da dívida pública; numa inflação galopante, que desincentiva o investimento no médio prazo; e numa taxa de juro elevada, que reduz o investimento produtivo.

Austeridade: além das perspectivas econômicas e financeiras

Por vezes, alguns economistas (chamados pelos seus críticos de neoliberais) exigem medidas amargas a fim de livrar a economia de efeitos deletérios descritos acima, e pedem ao governo um programa de ajuste fiscal. O motivo se dá pelo receio de haver um aumento no risco de insolvência por parte do governo e este recorrer ao imposto inflacionário para financiar seus gastos. O ajuste fiscal propõe políticas de austeridade, que, na visão de Mark Blyth, professor de economia política internacional da Brown University, são descritas como:

Uma forma de deflação voluntária em que a economia se ajusta através da redução de salários, preços e despesa pública para restabelecer a competitividade, que (supostamente) se consegue melhor cortando o orçamento do Estado, as dívidas e os déficits. (BLYTH, p 19).

Essa definição remonta ao período em que a economia mundial enfrentava a Crise do Subprime, em 2008. À época, a bolha no mercado imobiliário — originada por diversos fatores como a concessão de crédito hipotecário de alto risco e a transferência desenfreada de Credit Default Swap (CDS), Collateralized Debt Obligation (CDO), etc. — colocou as instituições financeiras em condição de insolvência. A falência de vários bancos nos EUA levou a uma crise sistemática por meio do efeito contágio: a quebra de um banco gera custos financeiros para os demais (CARVALHO, p. 272).  Isso, por conseguinte, provocou uma crise na economia real.

Para superar a crise, os economistas e os investidores no mercado financeiro propuseram um corte de gastos no intuito de reduzir a dívida pública e fomentar um crescimento sustentável. No entanto, no entendimento de Blyth, a austeridade não resolveria o problema, pois a dívida pública aumentaria e o crescimento econômico não seria promovido. 

Mas por que esse assunto é tão discutido? O que isso tudo significa? A resposta mais direta tem relação com a agigantada influência que o governo exerce na vida da população. Os gastos permitem a produção de bens públicos essenciais, e reduzi-los leva a uma contração de benefícios sociais. Um exemplo clássico é o acesso aos serviços de saúde universal. Comumente, quem utiliza desse serviço dificilmente tem meios para adquiri-lo no setor privado. Sua oferta implica na promoção de distribuição de renda, a qual financia serviços para a população de baixa renda via tributação de pessoas de alta renda (GIAMBIAGI, p. 14). Em princípios de equidade, esse gasto diminui a desigualdade de acesso à saúde.

Quanto à pandemia, os mais vulneráveis são aqueles que não possuem infraestrutura e condições habitacionais adequadas, tornando-os ainda mais suscetíveis à doença e aos efeitos recessivos ocasionados por ela. O acesso aos serviços de saúde é indispensável para qualquer sociedade, pois afeta a expectativa e a qualidade de vida. Além do mais, as políticas que visam proteção social tornam-se ainda mais relevantes durante uma crise. Todavia, como conciliar a satisfação das necessidades essenciais da sociedade frente à crise e evitar que o governo se afunde em dívidas? De acordo com Sanjay Basu, professor de medicina e epidemiologia na Universidade de Stanford, e David Stuckler, professor de ciências sociais e de políticas econômicas na Universidade Luigi Bocconi, é possível conciliar ambos os elementos. Os dois autores demonstram que, mesmo ante os piores desastres econômicos, os efeitos corrosivos na saúde pública não são inevitáveis.

Uma recessão por si só não traz perigo à saúde, porém, a austeridade — corte de despesas em serviços públicos — pode trazê-lo. Existem algumas pesquisas que mostram o aumento na taxa de suicídio, no consumo de álcool e drogas, na propensão a ataques cardíacos oriundos do estresse, medo e ansiedade, entre outros dados. Entretanto, essas variáveis são passíveis de serem mitigadas.

Munindo-se de dados referentes à saúde, Basu e Stuckler mostram como a Islândia — país que passou por uma forte crise bancária, com uma dívida que representava 900% do PIB e uma moeda que desvalorizou 80% em relação ao euro — rechaçou os conselhos do Fundo Monetário Internacional (FMI), que visavam reduzir as despesas públicas em aproximadamente 15% do PIB em troca de 2 bilhões de dólares, que seriam destinados aos investidores privados que perderam seus fundos com a insolvência do banco IceSave, em 2008. Em tese, o governo islandês teria de salvar os bancos em detrimento de uma significativa política fiscal contracionista. Ou seja, teria de sacrificar o bem estar de milhares de pessoas que nada tinham a ver com a alavancagem do sistema bancário. No período, o FMI exigia uma forte redução nos gastos em saúde a fim de estimular o setor privado, atrair a confiança dos investidores e aumentar o fluxo de capitais. 

Os cortes não eram considerados fundamentais para a recuperação econômica do país: conforme as estimativas do FMI, o multiplicador fiscal era de 0,5 (cada um dólar gasto pelo governo proporcionaria um crescimento econômico de 0,5 dólar no futuro), isto é, a despesa limitava o crescimento, culminando em maior endividamento público. Diante disso, a recomendação era cortar para estimular. Porém, o FMI igualava o impacto fiscal de todas as despesas públicas em vez de segmentá-las segundo o setor de atuação. Os autores refizeram os cálculos desagregando diferentes tipos de despesas, e encontraram um multiplicador próximo de 1,7. Nos setores de saúde e educação foram apresentados multiplicadores acima de 3 (BASU; STUCKLER, p. 107, 2014).

Os benefícios seriam observados em dois tempos lógicos: no curto prazo, os ganhos elevariam o capital humano e expandiriam as fronteiras de possibilidade de produção; no longo, os investimentos em saúde e educação produziriam externalidades positivas — mão de obra mais qualificada e melhor qualidade de vida. No período de 2007 a 2010, a taxa de mortalidade seguiu uma tendência decrescente e a taxa de suicídio manteve-se estável. Não foi encontrado qualquer aumento no número de ataques cardíacos. As decisões contrárias à austeridade só ocorreram porque houve uma grande manifestação política no país, que ia de encontro às recomendações do FMI.

Com um multiplicador fiscal positivo, a despesa adicional em proteção social não resultou em inflação, em dívida pública desenfreada, muitos menos em dependência de poupança externa. O governo conseguiu ajudar os indivíduos que estavam endividados, mantendo-os com a propriedade do imóvel e evitando que o número de pessoas sem-teto aumentasse.

A Suécia também foi afetada pela crise, principalmente confrontada por uma elevação na taxa de desemprego. É evidente que o desemprego agrava os problemas de saúde mental e, portanto, produz um maior uso de antidepressivos. Para evitar um cenário de consternação generalizada, o governo sueco criou um programa de amparo e incentivo ao trabalhador: o Estado compensa o rendimento perdido com o desemprego e incita a procurar um novo trabalho. Os resultados constatados foram positivos: trabalhadores encontrando empregos de forma rápida, redução dos riscos de saúde mental por meio do apoio social especializado para desempregados e não-desempregados que receiam vir a estar.

Uma definição de austeridade mais abrangente e atual seria de Alesina et al. (2019), em seu livro Austerity: When It Works and When It Doesn’t: “The term ‘austerity’ indicates a policy of sizeable reduction of government deficits and stabilization of government debt achieved by means of spending cuts or tax increases, or both.” (p. 16, grifo nosso). A elucidação é completa uma vez que o ajuste fiscal não se dá somente no lado das despesas, mas também no que tange às receitas. É perceptível o ruído desmedido entre os economistas de vertentes diferentes. Alguns se apegam exacerbadamente no lado dos gastos, enquanto outros, no lado das receitas. Todavia, os efeitos de ajustes fiscais dependem das condições iniciais da economia. Na visão de Nelson Barbosa, ex-Ministro da Fazenda no Governo Dilma, a austeridade está sujeita a fatores externos: 

As mesmas medidas fiscais podem ter impactos diferenciados se o país está em recessão ou expansão, se há expansão ou contração internacional, se a inflação está caindo ou subindo, se a taxa de juro está alta ou baixa e assim por diante. (BARBOSA, 2017).

Ele acredita que o ajuste é necessário e “deve ser feito quando há um desequilíbrio fiscal que compromete a estabilidade e o crescimento da economia”. Argumenta que o ajuste depende do momento, da velocidade e da composição em termos de aumento de impostos e de corte de receitas. No artigo The Design of Fiscal Adjustments, Alesina et al. (2012) descreve três resultados encontrados: (i) cortes de despesas que levaram à redução significativa da relação dívida/PIB; (ii) ajustes fiscais pela via dos gastos que causaram recessões menores do que os ajustes fiscais no lado dos impostos; (iii) e a combinação de políticas econômicas com retração de gastos que resultaram num crescimento econômico, com impacto negativo no curto prazo, mas sem uma recessão. Tais efeitos são acompanhados pelas liberalizações nos mercados de bens e serviços e no mercado de trabalho:

Our results can be summarized as follows: expenditure-based adjustments are those which are more likely to lead to a permanent reduction in the debt over GDP ratio. In addition, they are associated with smaller recessions than tax-based ones or no recessions at all. The component of private demand which seems to react more positively to an expenditure-based adjustment is private investment. Cuts in current spending have smaller or no effect on output than cuts in public investments. The small downturns caused by expenditure-based adjustments can be eliminated making the adjustment expansionary even on impact, if the policy package includes pro-growth policies like labor and goods market liberalization. Monetary policy has the standard effect on output, but it does not seem to play a role in differentiating the effects of tax based versus expenditure-based adjustments. (ALESINA; ARDAGNA, 2012).

Em junho de 2018, o FMI reestimou o multiplicador fiscal de países em desenvolvimento e encontrou resultados que indicam multiplicadores menores que zero em 20% dos países e 80% menores que um. Na média, o efeito é mínimo ou moderado, embora dependa do espaço, do tempo e das condições econômicas do país. O efeito fiscal é maior quando há câmbio fixo e menor em países com dívida pública elevada. Em relação à dívida, nos países desenvolvidos a percepção de risco de crédito é menor, o que eleva o multiplicador. Em Orair et al. (2018), o multiplicador médio identificado é 0,6 para recessão e 0,2 para expansão, valores bem tímidos em comparação aos dados supracitados. O trabalho indica a necessidade de um multiplicador acima de 3 para que o aumento de gastos compensasse a dívida que virá. 

Em síntese, nem sempre o ajuste fiscal no lado da despesa leva a economia ao declínio. A melhor estratégia é combinar os ajustes, tanto na despesa quanto na receita, e distribuir o custo social de forma justa, evitando os efeitos nocivos àqueles que se encontram desprotegidos. “[…] A melhor estratégia é combinar as duas coisas para atenuar o impacto recessivo do ajuste fiscal e, ao mesmo tempo, distribuir o custo social das medidas de modo mais justo”, diz Barbosa.

América Latina: fragilidade que espanta

Neste momento, encontramo-nos numa pandemia. Muitos foram pegos de surpresa, sem o devido bem estar higiênico-sanitário, com acesso reduzido a serviços médicos. Tendo conhecimento disso, o Banco Mundial orienta que os países da América Latina e Caribe gastem mais e melhor em saúde para enfrentar uma emergência sanitária como a Sars-Cov-2 de forma eficaz. Nos países mais pobres, as pessoas dependem de gastos privados para ir ao médico, pois a qualidade do serviço público é frequentemente ruim. Visto isso, há uma necessidade emergencial em fortalecer o sistema de saúde e aumentar a vigilância da doença.

No Brasil, a falta de saneamento básico impede de manter a higiene pessoal e da casa em dia, e isso é um ponto crucial. Segundo os dados levantados pelo Instituto Trata Brasil, 31,1 milhões de brasileiros (16% da população) não têm acesso à água fornecida por meio da rede geral de abastecimento. Outro aspecto a ser destacado é que o esgoto pode ser uma via de contágio, pois de acordo com dois estudos internacionais, um realizado na China, durante a quarentena obrigatória, e outro em Cingapura, indicam que os pacientes da doença tinham em suas fezes o material genético do vírus. Essa informação é preocupante porque 74,2 milhões – 37% da população brasileira – vivem em áreas sem coleta de esgoto e outros 5,8 milhões não têm banheiro em casa, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Contínua (PNAD) de 2018. Ou seja, a probabilidade de ocorrer um aumento na disseminação do vírus cresce exponencialmente.

Inteirando-se sobre a gravidade da situação, a Organização Mundial da Saúde (OMS) indica uma política de investimento em saúde e saneamento básico, com a finalidade de promover obras de instalação de esgoto e expandir a disponibilidade deste serviço para todos. De acordo com o relatório Investing in Water and Sanitation: Increasing Access, Reducing Inequalities, da OMS, há um ganho econômico nessa política:

Economic benefits include an overall estimated gain of 1.5% of global GDP and a US$ 4.3 return for every dollar invested in water and sanitation services due to reduced health care costs for individuals and society; greater productivity and involvement in the workplace through better access to facilities, especially for women in the workforce; opportunity for growth of new industries, such as infrastructure, disposal and use of human waste and materials supply.

Ou seja, a cada 1 dólar investido em saneamento básico, economiza 4 dólares em gastos com o sistema de saúde pública. Há, portanto, um retorno significativo, que se traduz em menores custos de saúde, aumento da produtividade e menos mortes prematuras. Na ausência de saneamento básico, as pessoas tendem a ir ao hospital com maior frequência, pois existe um vetor de transmissão de doenças ligadas à água não tratada e ao esgoto à céu aberto, exemplo: cólera, diarreia, disenteria, hepatite A, febre tifóide, vermes, esquistossomose, tracoma, etc. 

Considerações finais

A pandemia produziu um encadeamento de surpresas ao mundo — e na maioria delas, negativas. Para os países subdesenvolvidos, o coronavírus escancarou a vulnerabilidade que estes se defrontam ao perceber que a maior parte da população não tem oportunidades suficientes para a promoção das liberdades substantivas para os mais carentes (pobreza econômica, ausência de serviços básicos à vida, moradia irregular, etc.). Revelou a desigualdade extrema entre ricos e pobres, mostrando como cada estrato social lidou com a problemática e o tamanho do abismo entre ambas as classes. Para alguns países desenvolvidos, o covid-19 pôs à prova a qualidade de resposta institucional dos governos frente à crise: testagem em massa, amplo acesso à saúde, proteção socioeconômica aos trabalhadores e às empresas e toda a infraestrutura necessária para conter — mesmo que parcialmente — a disseminação do vírus. Essas nações garantiram uma maior quantidade de recursos aos seus cidadãos, enquanto as subdesenvolvidas pouco salvaguardavam seus conterrâneos.

É explícito que uma vacina certificada pelas agências de saúde resolveria esse problema. No entanto, é-nos permitido somente esperar e enfrentar a pandemia com os recursos disponíveis no momento, viabilizando os caminhos para esse fim. Infelizmente, para alguns, não é o melhor momento para ajustar as contas públicas, pois a pandemia instaurou um cenário sem escolhas. O Brasil já tem encontrado dificuldade em colocar títulos de vencimentos mais longos no mercado, o que pode forçar o governo a aumentar a taxa de juros, elevando o custo da dívida e retirando o incentivo a investir, prejudicando a estabilidade dos preços e deteriorando o crescimento econômico. Nem todos os países passam por essa situação, pois criaram um espaço fiscal desejável antes da pandemia e têm melhores oportunidades para definirem a taxa de juros e os prazos de vencimento dos títulos. 

No futuro, quando a conjuntura econômica normalizar, os governos que têm margem orçamentária estreita deverão priorizar os gastos e rever a alíquota de imposto, sem prejudicar os menos desfavorecidos, muito menos o crescimento econômico. 

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Autor: Felipe Vital da Silva

Revisão: Lucas Favaro e Fernando Moreno

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