A questão de por que alguns países se juntam ao mundo desenvolvido enquanto outros permanecem na pobreza tem atormentado os economistas há décadas. O que a torna tão difícil de responder?
Em 2019, havia cerca de 648 milhões de pessoas vivendo em extrema pobreza, sobrevivendo com o equivalente a US$2,15 por dia ou menos. Essas 648 milhões de pessoas representavam 8,4% da população mundial — o que representa uma melhoria em relação a 1990, quando 35,9% das pessoas viviam com tão pouco. No entanto, apesar da redução da pobreza extrema, em 2018 cerca de 80% da população mundial ainda tinha padrões de vida materiais inferiores a um terço daquela dos Estados Unidos. Uma das coisas mais frustrantes sobre a persistência da pobreza global é que é possível eliminá-la – pelo menos dentro de um país – no intervalo de uma geração. Em 1953, a Coreia do Sul emergiu da Guerra da Coreia extremamente pobre. Era quase completamente agrária, e qualquer infraestrutura que os japoneses haviam construído durante sua ocupação entre 1910 e 1945 havia sido destruída. Em 1960, o PIB per capita na Coreia do Sul era de apenas aproximadamente 1.200 dólares, menor do que em Bangladesh, Nigéria ou Bolívia, e cerca de 6% do PIB per capita dos Estados Unidos.
Pouco tempo depois, tudo começou a mudar. Em 1968, a taxa de crescimento do PIB per capita na Coreia do Sul ultrapassou os 10%. Ao longo da década de 1970, o PIB per capita cresceu quase 9% por ano, em média, diminuindo apenas ligeiramente ao longo das décadas de 1980 e 1990. Em 1995, o PIB per capita da Coreia do Sul havia ultrapassado o de Portugal. Em 2008, estava à frente do da Nova Zelândia e logo atrás do da Espanha. Em 2020, o PIB per capita na Coreia do Sul era quase igual ao do Reino Unido. Não apenas a Coreia do Sul não é mais hoje um país em desenvolvimento – em muitas áreas, ela lidera dentre as nações desenvolvidas.
O que aconteceu na Coreia do Sul prova que transformações fundamentais nos padrões de vida são possíveis em algumas décadas. A experiência da Coreia do Sul e trajetórias de crescimento semelhantes em Taiwan e Cingapura costumam ser chamadas de “milagres econômicos”. Mas e se o crescimento econômico da Coreia do Sul não fosse algo misterioso ou imprevisível, mas sim algo que pudéssemos compreender e, o mais importante, replicar? Com as taxas de crescimento atuais, os padrões de vida nos países mais pobres do mundo eventualmente alcançarão os Estados Unidos - em cerca de 700 anos. Se pudéssemos identificar o que causou a decolagem da Coreia do Sul, poderíamos fazer o miraculoso parecer algo rotineiro e ver mais países alcançando o primeiro mundo em décadas e não em séculos.
Arranhando a superfície
Algumas das primeiras tentativas de explicar o que aconteceu em lugares como a Coreia do Sul examinaram o papel dos "fatores de produção", como os economistas gostam de chamá-los. Esses fatores incluem capital físico - produtos tangíveis como edifícios, infraestrutura e equipamentos de fabricação - e capital humano - habilidades e educação incorporadas aos trabalhadores. Em um estudo famoso e muito citado, Greg Mankiw, David Romer e David Weil examinaram como a acumulação de ambos os fatores estava associada ao crescimento econômico. Países que alocaram uma grande parte do PIB na produção de novo capital físico ou tinham altos níveis de matrículas escolares tendiam a crescer mais rapidamente do que outros. Além disso, os países com taxas de crescimento populacional mais baixas tendiam a crescer mais rápido, pois foram capazes de equipar cada trabalhador com mais capital físico, aumentando assim sua produtividade.
Mankiw, Romer e Weil estudaram um grande conjunto de quase 100 países a partir de um nível muito alto. Alwyn Young adotou uma abordagem semelhante, mas estreitou seu foco em quatro economias do leste asiático - Taiwan, Coreia do Sul, Hong Kong e Cingapura - que haviam experimentado rápido crescimento econômico. O que ele encontrou corroborou em certa medida as descobertas de Mankiw, Romer e Weil sobre capital físico. No entanto, Young atribuiu ainda mais poder às mudanças no capital humano. Em cada um dos quatro países, ele descobriu que as famílias estavam tendo menos filhos e investindo mais na educação deles. Os aumentos no nível educacional criaram uma força de trabalho mais qualificada - um impacto que Young conseguiu rastrear com mais detalhes do que Mankiw, Romer e Weil. Seu menor crescimento populacional foi associado ao aumento na participação da força de trabalho feminina e ao aumento da parcela da população em idade de trabalho.
Pesquisas como esta estabeleceram como que o crescimento econômico foi capaz de se acelerar em alguns países, mas não nos dizem por que essas mudanças ocorreram, em primeiro lugar. Por que a formação de capital acelerou na Coreia do Sul ou em Taiwan (e não em Bangladesh ou Nigéria)? Por que as famílias começaram a ter menos filhos com melhor educação nesses mesmos lugares?
O que buscamos é um conjunto mais profundo de características, políticas e eventos fundamentais que criaram as circunstâncias sob as quais ocorreu o rápido crescimento econômico.
Instituições como fundamentos
Sem dúvida, a busca pelos porquês fundamentais do rápido crescimento econômico define o estudo da economia. Adam Smith estava preocupado exatamente com essa questão em "A Riqueza das Nações". Embora essa busca sempre tenha estado no centro da disciplina, houve uma erupção de pesquisas sobre o assunto nas décadas seguintes aos estudos de Young e Mankiw, Romer e Weil.
Dentro dessa literatura, os economistas tendem a agrupar os fundamentos do crescimento econômico em três grandes categorias: cultura (por exemplo, a disposição para confiar e se envolver em comércio com estranhos), geografia (por exemplo, facilidade de transporte) e instituições (por exemplo, a segurança dos direitos de propriedade). Das três categorias, as instituições receberam mais atenção. Isso se deve em parte ao fato de serem mais legíveis para os economistas do que questões de geografia ou cultura e, em parte, porque parecem ser mais passíveis de serem mudadas.
Mas afinal, o que exatamente é uma instituição? Douglass North, o vencedor do Prêmio Nobel creditado por originar o estudo das instituições como impulsionadoras do crescimento de longo prazo, as definiu como "restrições concebidas pelo ser humano que estruturam interações políticas, econômicas e sociais". Essa definição é tão ampla que oferece pouca chance de identificar políticas ou mudanças reais que os países possam seguir.
Os pesquisadores que pegaram as ideias de North e as desenvolveram contribuíram para tornar isso um pouco mais específico. Em trabalhos iniciais, Daron Acemoglu, Simon Johnson e James Robinson, responsáveis por iniciar pesquisas empíricas detalhadas sobre instituições, concentraram-se na segurança dos direitos de propriedade privada, medida pelo risco de expropriação (com base em avaliações de investidores) ou pelas restrições legais aos dirigentes políticos (com base em avaliações de cientistas políticos).
O trabalho de Acemoglu, Johnson e Robinson, e dos que seguiram seus passos, examinou um amplo conjunto de países, buscando elementos institucionais que existiam em comum a todos aqueles que experimentaram um rápido crescimento econômico (ou elementos que estavam ausentes naqueles que não o fizeram). Esses estudos se concentraram inicialmente em medidas de instituições e crescimento durante o século 20, mas logo incorporaram dados de períodos ainda mais antigos. Os mesmos três autores (junto com Davide Cantoni) estudaram a importância de uma instituição que poderíamos chamar de "igualdade perante a lei" examinando o efeito das reformas napoleônicas realizadas na Alemanha no início do século 19 no desenvolvimento subsequente. Em outro trabalho, eles estimaram que países europeus com instituições mais representativas, como Grã-Bretanha e Holanda, foram capazes de crescer mais rapidamente em resposta à abertura de rotas comerciais transatlânticas do que as monarquias absolutistas, como Espanha e Portugal.
Esses autores – e a literatura que os seguiu – tendiam a descobrir que coisas como “direitos de propriedade robustos para indivíduos” e “governos com claras restrições ao poder executivo”, “processos políticos democráticos” e “ausência de corrupção governamental” estavam todas associadas ao crescimento econômico.
Essas instituições certamente parecem "certas". São coisas que associaríamos a quase qualquer grande país desenvolvido, como Estados Unidos, França ou Alemanha. Mas, fundamentalmente, a maioria desses estudos compartilha o mesmo problema dos estudos que analisaram a acumulação de capital: apenas porque certas instituições estavam presentes em lugares que tiveram um rápido crescimento econômico, isso não significa que elas eram necessárias para o milagre ocorrer. E se coisas como direitos de propriedade e ausência de corrupção sejam "bens de luxo" que países ricos podem se dar, mas não são, de fato, a razão pela qual esses países se tornaram ricos?
O problema fica ainda mais complicado quando os pesquisadores tentam definir como se mede uma "instituição”, para começo de conversa.
Um exemplo concreto: o Banco Mundial tem um conjunto de "Indicadores de Governança" que coleta de cada país. Esses indicadores incluem uma medida do "controle da corrupção" que um país possui. Por exemplo, em 2020 a Eritreia tinha um indicador de "controle da corrupção" de -1,33, bastante baixo. A República de Maurício teve 0,47, que está na média, e a Dinamarca teve 2,27, um dos mais altos. Em termos de classificação absoluta, é provavelmente correto que a Eritreia seja mais corrupta que a República de Maurício e que ambas sejam mais corruptas que a Dinamarca.
Mas os números por si só significam alguma coisa? A Dinamarca é exatamente 4,8 vezes menos corrupta que as Ilhas Maurício? Se a Eritreia conseguisse aumentar seu índice para -1, isso implicaria na mesma mudança na corrupção que Maurício aumentando para 0,80? A resposta para ambas as perguntas é obviamente não. Na melhor das hipóteses, os números nos permitem classificar os países nessas dimensões de governança, mas não há sentido dizer que 2,27 significa algo em termos práticos.
No entanto, a análise estatística que estabelece a ligação entre controle da corrupção e crescimento econômico pressupõe que o índice de corrupção tem um significado numérico preciso.
Não é que a análise estatística esteja errada - é que ela não tem uma interpretação prática. O índice de controle da corrupção, como outros indicadores de governança do Banco Mundial, baseia-se em dados de pesquisa. No entanto, pessoas em países ricos têm mais propensão a classificar suas instituições com notas mais altas. Em um caso notável, Edward Glaeser e outros apontaram que Cingapura historicamente obteve pontuações altas em medidas relativas ao controle sobre o poder executivo - mesmo quando era governada por Lee Kuan Yew, um ditador que não tinha restrições ao seu poder, mas que respeitava os direitos de propriedade.
Idealmente, os economistas tentariam controlar aquilo que em estatística é conhecido como “variáveis de confusão”*, tal como riqueza ou educação, mas o fato de haver apenas cerca de 50 a 70 países com dados disponíveis torna isso impossível. Como resultado, as medidas são circulares: elas nos dizem que a Dinamarca é mais bem governada do que as Ilhas Maurício ou a Eritreia, mas não diz muito mais do que isso.
* Nota do Tradutor: uma variável que influencia tanto a variável dependente quanto a variável independente, causando uma associação espúria.
Este não é um problema exclusivo da medição do grau de corrupção. Todos os índices de qualidade institucional estão sujeitos a essa crítica, porque cada índice tenta atribuir números a algo que não é intrinsecamente quantificável: o grau de democracia, o Estado de Direito, a eficácia governamental, o respeito aos direitos de propriedade, etc. Em cada caso, a pesquisa pode indicar que "ser como a Dinamarca" é uma coisa boa, sem qualquer forma prática de expressar o que isso significa.
Fazendo experiências com a História
A imagem que eu pintei da pesquisa entre países sobre o crescimento econômico é sombria, mas essas questões não passam despercebidas pelos pesquisadores. Conscientes dessas questões, os estudiosos têm tentado estabelecer melhores evidências sobre quais são as instituições importantes para o crescimento econômico.
Grande parte dessa pesquisa é baseada em uma análise de experimentos históricos ou naturais. Mais uma vez, a Coreia do Sul é um exemplo útil. Após a Segunda Guerra Mundial, a península coreana foi, como sabemos, dividida entre a Coreia do Sul e a Coreia do Norte. Os dois países compartilham geografia semelhante, então o milagre na Coreia do Sul e a completa falta dele na Coreia do Norte não podem ser atribuídos ao seu estoque de minerais ou acesso físico a mercados estrangeiros. Eles têm uma língua e cultura compartilhadas, então é difícil dizer que havia algo único sobre a cultura ou história da Coreia do Sul que provocou o milagre lá (ou o interrompeu na Coreia do Norte). Ambos foram deixados devastados e pobres pela Guerra da Coreia.
O que resta como explicação é que o conjunto de instituições que governaram a atividade econômica nos dois países foi distinto após 1953. O Norte adotou uma ideologia comunista e construiu um conjunto de instituições econômicas em torno dela. Podemos ver os resultados disso hoje. A Coreia do Norte falhou, por qualquer métrica plausível, em avançar economicamente. Além da falta de liberdade individual, os padrões de vida estão entre os piores do mundo, e a Coreia do Norte continua sofrendo com problemas recorrentes, tal como a fome, que economias avançadas como a Coreia do Sul deixaram para trás há anos.
Este exemplo é útil porque nos diz que as instituições são importantes para o crescimento econômico e, ao contrário de outras pesquisas, pode eliminar mais claramente outras opções, como geografia ou cultura. Também não exige que atribuamos um índice artificial às instituições da Coreia do Sul ou da Coreia do Norte. Sabemos que elas são diferentes, e isso basta.
O que esse estudo de caso carece, é claro, é de uma resposta clara sobre quais instituições foram relevantes para fazer da Coreia do Sul um milagre econômico. Foi o subsídio dos "chaebols" - conglomerados como Samsung, Hyundai ou LG - com crédito barato? Foi, desconfortavelmente, a falta de democracia real até 1988? Foi a promoção de exportações em detrimento do consumo doméstico? Não podemos saber a partir desta simples comparação.
Pesquisadores, portanto, continuaram a procurar por mais experimentos históricos naturais, onde a natureza de uma determinada instituição é muito mais evidente. Os experimentos nos quais os autores se baseiam costumam ser bastante inteligentes. Melissa Dell comparou áreas do Peru que foram sujeitas a uma exigência de trabalho forçado espanhol chamada "mita" com áreas que não foram e descobriu que elas tinham padrões de vida mais baixos séculos depois. Lakshmi Iyer descobriu que áreas da Índia sujeitas a governo direto britânico (em oposição àqueles governados por meio de procurações) têm menos investimentos em educação e saúde até hoje. Stelios Michalapoulos e Elias Papaioannou compararam áreas da África subsaariana que historicamente tinham estruturas políticas mais sofisticadas antes da colonização e elas continuam sendo mais ricas hoje do que as áreas que eram menos organizadas. Em cada caso, uma instituição muito específica - um regime de trabalho forçado, governo britânico direto, estrutura política pré-colonial - foi considerada como tendo um efeito significativo nos resultados econômicos contemporâneos.
O trabalho empírico encontra-se em terreno mais sólido, e os autores evitam as questões de medição mencionadas acima. Mas esses estudos, ao estreitarem seu foco em experimentos históricos específicos e instituições individuais, têm suas próprias limitações. Esses estudos não nos dizem nada sobre o efeito imediato de nenhuma dessas instituições. O Raj Britânico acabou décadas atrás, o sistema de trabalho forçado espanhol no Peru terminou há mais de dois séculos, e a organização política histórica da África subsaariana é apenas isso - histórica. O que aprendemos com esses estudos é que as instituições podem ter efeitos persistentes mesmo depois que a instituição desaparece, o que implica que países ou regiões podem ficar presos em uma armadilha de pobreza. Uma vez que a região empobrece, é mais provável que permaneça pobre.
Esses estudos funcionam como uma história de advertência*; eles nos dizem o que não funciona, mas não o que funciona. E embora eles não forneçam nenhuma solução milagrosa para gerar crescimento econômico, não deixam de ser valiosas contribuições para o estudo do desenvolvimento. É um trabalho que elimina opções ruins do menu de escolhas institucionais que os países poderiam fazer.
* Nota do Tradutor: no original, "cautionary tales", o que também remete aos contos populares e parábolas que contêm uma mensagem moral.
Negociando para o crescimento
Junto com a literatura sobre o que não fazer, há trabalhos recentes que tentam ser mais construtivos. Acemoglu e Robinson, que ajudaram a iniciar o estudo empírico das instituições, também estão entre os líderes dessa nova linha de pesquisa. O ponto chave aqui é uma mudança feita na pergunta: em vez de perguntar quais são as instituições certas para promover o crescimento, eles perguntam por que instituições com falhas persistem. Para eles, os países estagnam em baixos níveis de desenvolvimento porque há um impasse entre os grupos de interesse; apesar do benefício agregado, nenhum grupo está disposto a implementar um conjunto de instituições melhores.
O que a pesquisa sugere é que sair desse impasse requer uma expansão fundamental da distribuição do poder econômico e político dentro de um país. Eles argumentam que, ao incorporar mais pessoas na tomada de decisões econômicas e políticas, um país é mais capaz de negociar um conjunto de instituições econômicas que promovam o desenvolvimento econômico.
Isso parece promissor, mas podemos ver isso nos dados? Esses autores e outros fizeram progressos e estão começando a fornecer trabalho empírico em apoio a essa tese. O que os diferencia dos trabalhos anteriores é que eles têm o benefício de saber quais erros foram cometidos no passado. Um bom exemplo é de Acemoglu e Robinson junto com os coautores Suresh Naidu e Pascual Restrepo. Eles descobrem que a transição para a democracia leva a um maior crescimento econômico no futuro, demonstrando que o PIB per capita é cerca de 20% maior em uma democracia em comparação com outra não-democracia idêntica. O que eles observam é que os países que se democratizam investem significativamente mais em saúde pública e educação, consistente com o trabalho inicial que Mankiw, Romer e Weil e Alwyn Young fizeram sobre crescimento econômico.
Eles assumem explicitamente todas as questões empíricas das quais reclamei acima. Eles não tentam quantificar a “democracia” em uma escala arbitrária (por exemplo, a Coreia do Norte é um, os EUA é um sete, etc.). Em vez disso, eles se concentram em uma simples comparação de lugares que claramente se democratizaram versus aqueles que não o fizeram. Eles usam vários métodos para tentar garantir a si mesmos, e a nós, que seus resultados vêm do efeito causal da democracia no crescimento, e não o contrário. Isso inclui uma espécie de experimento natural em que a democratização é mais provável de ocorrer quando mais países vizinhos são democracias.
Alguns contra-exemplos podem vir imediatamente à mente. A Coreia do Sul, cuja economia decolou nos anos 60, não se democratizou até 1988, e a China experimentou um crescimento econômico impressionante sem se democratizar. Mas uma vez que Acemoglu, Naidu, Restrepo e Robinson fazem a comparação em todos os países, verifica-se que essas experiências são algo fora do comum, não a norma. E em ambos, ocorreram eventos que levaram a uma ampla expansão da distribuição do poder econômico, ainda que não acompanhada do poder político: a massiva redistribuição de terras na Coreia do Sul após a Segunda Guerra Mundial e as reformas de mercado nos anos 1970 e década de 80 na China que deu a mais pessoas direitos sobre suas terras e bens.
Esse resultado é empolgante, em parte porque sugere que algo inerentemente positivo — a ampliação da representação e da democracia — também conduz ao crescimento econômico. Mas isso não significa que deciframos o código e somos capazes de gerar milagres econômicos à vontade. Os países que ampliarem a distribuição do poder político e econômico ainda precisarão negociar as instituições que sustentam o crescimento. É aqui que nosso conhecimento crescente sobre quais instituições não funcionam se torna valioso, ajudando a eliminar becos sem saída.
Fazendo conclusões modestas
Neste ponto, a situação pode parecer bastante sombria. Podemos dizer, com alguma confiança, que conhecemos o conjunto de políticas ou instituições que podem criar o rápido crescimento econômico visto na Coreia do Sul e em outros lugares? A resposta sincera é não.
Mas isso não significa que estejamos completamente perdidos. Não devemos subestimar o poder das histórias de advertência que mencionei. Embora o "experimento" coreano não tenha nos dito exatamente o que a Coreia do Sul fez certo, ele continua a fornecer uma lição vibrante de que o regime autoritário e centralmente planejado da Coreia do Norte não era um caminho econômico viável a seguir. Documentar quais instituições não funcionam é algo lento, mas é um progresso ainda assim. Além disso, os resultados recentes sobre a importância da distribuição do poder econômico e político permitem entender melhor as condições que podem fazer surgir boas instituições.
Podemos criar um milagre econômico? Não. Entendemos o que pode tornar milagres econômicos mais prováveis? Até certo ponto, sim. Essa resposta pouco convincente não parece muito inspiradora, mas representa um tremendo progresso. A série de críticas e melhorias incrementais que descrevi é um exemplo do processo de pesquisa em ação. Dado o que está em jogo, o ritmo lento é frustrante, mas estamos caminhando na direção certa.
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Autor: Dietrich Vollrath
Tradutor: Fernando Moreno
Publicado originalmente em novembro de 2022 aqui.
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