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outubro 11, 2021

Por uma nova tecnocracia - ensaio sobre burocracia, políticas industriais e desenvolvimento

O presente artigo é a conclusão de uma série de dois outros artigos que podem ser encontrados, em ordem, aqui e aqui.

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A necessidade de um novo paradigma

Apesar das críticas que podem ser traçadas ao planejamento da modernização, tal não exclui que existe uma necessidade de planejamento. Como enfatiza Giddens (1990), podemos dizer que é inevitável que a sociedade moderna seja dominada por sistemas de especialistas tecnocráticos. Por mais que a maioria das pessoas viva conforme seu conhecimento local das coisas e tenha pouco contato com especialistas em seu cotidiano, suas vidas são afetadas por desenhos tecnocráticos. Ao estar dentro de uma construção ou inserido em dado processo de produção, o indivíduo está submetido a um ou a uma série de sistemas planejados e tais são tomados como dados pelo mesmo em seu agir contínuo.

Tal planejamento é necessário para a maioria dos países conseguir realizar a transição de sociedades tradicionais para sociedades modernas. Os países mais desenvolvidos do período contemporâneo possuem tanto mercados livres como estados interventores e centralizados, enquanto que os países menos desenvolvidos vivem com mercados disfuncionais e instituições políticas difusas e fracas em executar seu escopo de funções delimitado (Johnson e Koyama, 2017). Essa transformação pode ser desejável tanto por uma questão geopolítica de construção de capacidades de projeção de poder nacional, como pela necessidade de expansão das possibilidades de bem-estar da população.

As linhas críticas colocadas até aqui, ligadas sobretudo à Escola da Escolha Pública e ao pensamento hayekiano, tendem a ter prescrições liberais ou “espontâneas” para o desenvolvimento econômico. O Estado deveria prover a sociedade apenas com bens públicos básicos, como saúde e educação, e se afastar de qualquer proposta de planejamento de desenvolvimento econômico, sobretudo na linha de políticas industriais. Contudo, para a maioria dos países, a opção de realizar uma política econômica de caráter liberal significa a sua estagnação em um modelo de sociedade tradicional e, por definição, atrasado e estagnado em uma posição periférica no cenário geopolítico global (Gerschenkron, 1962; Arrighi, 1994).

A estagnação criada pela dependência exclusiva em vantagens comparativas é bem exemplificada no desenvolvimento do chamado Terceiro Mundo durante o século XIX e começo do XX. As antigas potências dos impérios asiáticos tiveram suas manufaturas tradicionais destruídas na esteira da Revolução Industrial justamente por uma questão de vantagem comparativa (Williamson, 2013). Os ganhos de produtividade dos investimentos em capital na Europa Ocidental não podiam ser emulados pelos impérios chinês, turco ou indiano devido à abundância de mão de obra nesses territórios, fazendo com que os custos relativos do capital nesses locais fossem maiores do que os custos da opção de modos de produção intensivos em trabalho (Allen, 2011). Uma vez que a produtividade do capital ultrapassava a produtividade relativa dos trabalhadores locais, as manufaturas europeias acabavam se tornando mais competitivas do que as manufaturas locais em um cenário de livre-comércio. Como consequência, a mão de obra das antigas manufaturas foi alocada para o setor agrícola mais competitivo, estagnando os antigos impérios asiáticos em uma configuração tradicional e agrária.

As iniciativas de modernização nos países do Terceiro Mundo só começaram de forma intensa no século XX, sobretudo após a Segunda Guerra Mundial. Essa modernização foi um produto sobretudo das novas necessidades políticas criadas pela concretização dos movimentos de descolonização na Ásia e dos movimentos desenvolvimentistas latino-americanos. Em geral, essas iniciativas envolveram o uso intensivo de políticas industriais e intervenção econômica em setores tidos como estratégicos. Contudo os resultados de tais políticas foram extremamente variados.

A razão para essas diferenças em resultados reside no fato de que as economias ditas atrasadas dificilmente conseguem realizar a transição para a modernidade por meio de apenas um único instrumento de política de desenvolvimento, como tarifas protecionistas ou subsídios às manufaturas. Essas sociedades possuem deficiências em habilidades para lidar com métodos de produção intensivos em capital devido à sua natureza multifacetada. A complexidade de tal problema não envolve apenas um problema de inovação e incorporação de capital e tecnologias estrangeiras, mas também de adequação a padrões internacionais de qualidade, como realizar investimentos, gerenciar projetos, conhecimento sobre construção e operacionalização de plantas industriais, entre outros problemas derivados das várias dimensões do conhecimento administrativo e sua adequação a condições locais (Amsden, 2009).

Por essa razão, antes de realizar qualquer forma de política econômica, tais sociedades deveriam desenvolver formas de capacidade estatal. A capacidade estatal é um conceito que busca descrever a habilidade de um dado Estado em coletar impostos, impor leis e prover certos bens públicos. Ela pode ser entendida como compreendendo dois conceitos: capacidade legal e capacidade fiscal. O primeiro pode ser entendido como o poder do Estado em impor suas regras em um dado território, já o segundo é a capacidade do mesmo para coletar recursos para manter sua soberania sobre determinado território. Essa visão weberiana clássica da capacidade estatal, todavia, pode ser expandida para englobar a questão de que o Estado Moderno realiza funções que vão bem além do escopo liberal clássico de ofertar defesa pública, proteção dos direitos de propriedade e fornecer bens públicos elementares. A capacidade de planejamento do Estado Moderno depende de sua capacidade em gerir sistemas de informação e controle (Giddens, 1990). A peça central de tais sistemas são os agentes da burocracia e das elites políticas.

Os limites e funções da classe tecnocrática

A maioria dos pesquisadores em economia política contemporânea, particularmente os ligados à literatura primária da Escola da Escolha Pública, tendem a usar os termos “burocracia” e “elites” em seu sentido pejorativo usual ao invés do sentido weberiano de organizações administrativas com funções específicas (Weber, 1999). Essa perspectiva weberiana não nega os efeitos positivos provenientes de um mercado livre, mas ela pontua que burocracias eficazes são necessárias para o funcionamento de uma ordem institucional sem a qual o mercado não pode operar (Evans e Rauch, 1999).

Johnson e Koyama (2017) notam que existem vários pontos que ligam uma elite burocrática eficiente ao crescimento econômico. Primeiramente, seja qual for o escopo do Estado, é imperativo que tais funções sejam executadas de forma eficaz. Diminuir o Estado, no sentido de diminuir seu escopo, não é suficiente para construir solução crível. Mantidos uma capacidade estatal fraca e os mesmos incentivos na estrutura das instituições básicas, mesmo um Estado com escopo reduzido irá degenerar em ineficiência, captura institucional e rent-seeking (Fukuyama, 2005).

Segundo, estados que possuem uma máquina administrativa eficaz são mais capazes de evitar serem capturados por comportamentos rentistas. O sistema de escolha meritocrática por meio de exames de admissão faz com que os burocratas se vejam como parte de um grupo de notáveis que compartilham habilidades ou, em uma visão mais aristotélica, virtudes comuns. Isso faz com que a organização burocrática internalize mais facilmente normas compartilhadas e consiga perseguir objetivos comuns do que em uma organização patrimonialista (Evans e Rauch, 1999). E, por fim, burocracias profissionais são capazes de gerar mais receita tributária com um custo de eficiência menor.

Esse argumento sobre a qualidade das elites burocráticas também é válido para as elites empresariais privadas. Sem uma classe de gestores privados adequada, qualquer plano de desenvolvimento tenderá a ser falho devido aos problemas na gestão das empresas que surgirão ao longo do processo e se acumularão até levar ao fracasso dos objetivos planejados. Amsden (2009) nota que uma grande deficiência para o desenvolvimento do Terceiro Mundo foi a ausência de uma classe de gerentes assalariados. No caso de projetos que exigiam capacidades modernas de administração, sobretudo ferrovias, a regra nos países subdesenvolvidos era um sem-número de casos de acordos comerciais fraudulentos e projetos mal executados. Por essa razão, uma das características dos processos de modernização não é só a ascensão da classe burocrática, mas também a formação de uma classe administrativa privada por meio da formalização da administração científica dos processos de gestão e da criação das escolas de negócios.

Essa última característica ocorreu tanto na Europa Continental, com a fundação da École Spéciale de Commerce et D’industrie na França em 1819, como pela proliferação de “business schools” nos Estados Unidos ao longo do final do século XIX e começo do XX; tendo como exemplo a Wharton Business School [1881], o Dartmouth College [1900] e a Harvard Business School [1908]. Isso é um fenômeno sobretudo da segunda fase da Revolução Industrial, pois como nota Mokyr (1990) a capacitação era pouco relevante durante a primeira fase devido à maior parte das inovações e processos administrativos serem relativamente simples para serem geridos por indivíduos sem conhecimento científico ou educação formal.

A qualidade dos planos de modernização das elites e de sua execução pelas burocracias é, assim, uma condição necessária para que o desenvolvimento de um país seja adequado. Primeiro é necessário que as burocracias tenham um comportamento voltado para a busca da eficiência. Poderia ser colocado que o argumento weberiano de que os salários fixos ou remunerações garantidas de uma dada burocracia são incentivos à eficiência é falso. Tais salários acabam por desligar a burocracia dos incentivos gerados pela dinâmica do mercado (Evans e Rauch, 1999). Contudo, esse problema pode ser superado por meio de incentivos que façam a organização burocrática emular o mecanismo de recompensas criado pelo mercado; como por meio de remuneração por desempenho de produtividade em funções (Milgrom e Roberts, 1992).

No caso da existência de burocracias eficientes, é necessário que elas tenham liberdade para executar suas funções e planos de Estado sem a interferência de conflitos políticos paralelos. Evans (2004) coloca que para que o Estado consiga atingir seus objetivos de modernização é necessário que ele possua um poder autônomo, expresso por meio das burocracias, em relação às elites já consolidadas. O poder autônomo do Estado pode ser categorizado em dois tipos: o poder despótico e o poder infra-estrutural (Mann, 1984). O poder despótico se refere à capacidade da elite burocrática de empreender determinadas ações sem necessitar negociar com a sociedade civil. Já o poder infra-estrutural se refere à capacidade das elites de penetrarem na sociedade civil e coordenarem ações para atingir determinados fins políticos. Se um país contar com uma burocracia permeável aos interesses de grupos de pressão da sociedade civil e não tiver como coordenar recursos e agentes em torno de objetivos comuns, mesmo políticas públicas minimalistas tendem a degenerar em corrupção (Fukuyama, 2005).

O ponto da coordenação também é de extrema importância. Planos de modernização precisam ser feitos com um certo grau de coordenação entre as agências do Estado e suas várias burocracias e elites políticas. Segundo Chibber (2002), a coordenação é necessária por causa de duas fontes de conflito que podem surgir durante o processo de execução dos planos. Primeiramente, em um cenário que não exista coordenação, isto é, onde cada agência age em seu próprio interesse para atingir seus objetivos, tenderá a existir inevitavelmente um conflito por recursos escassos e, em consequência, divergências entre as agências sobre as prioridades de desenvolvimento. Segundo é que poderá existir conflito entre as agências sobre os efeitos desestabilizadores do desenvolvimento econômico, com certas agências defendendo expansão de investimentos públicos e outras desejando austeridade fiscal em nome do controle inflacionário. Como resultado, a falta de coordenação gera a existência de conflito nos planos de modernização mesmo na presença de burocracias weberianas.

A criação de um órgão de coordenação passivo, meramente para funções de auditoria, não é suficiente para assegurar a cooperação entre as agências, pois estas estarão jogando um jogo de informação assimétrica umas com as outras. Assim, é necessário que exista um órgão de coordenação ativo, ou seja, um que tenha poderes sobre as outras agências para demandar informação, analisá-las e torná-las públicas para as outras agências. Chibber chama esse órgão ativo de agência nodal.

Por uma política de desenvolvimento cética

Além do problema de coordenação, é necessário enfatizar as limitações de conhecimento existentes mesmo a uma burocracia ou elite eficientes. Um dos problemas com políticas de desenvolvimento, como políticas industriais, é que o modelo de tomada de decisão no qual são baseadas é contra-produtivo em sua execução. Ele assume que o objetivo do governo com tais políticas é bem definido e conhecido ex ante e que os agentes políticos não sofrem de incompletude em seu conhecimento. Contudo, o governo geralmente tem apenas uma vaga ideia sobre os custos de oportunidade entre diferentes formas de investimento, quais setores precisam ou não serem desenvolvidos e quais instrumentos utilizar para tanto (Rodrik, 2008).

Para superar essa restrição de escolha de políticas, o governo deve buscar montar uma rede de informações entre os setores que o permita abstrair dados sobre a dinâmica do mercado em sua economia. Isso pode ser feito por meio de fóruns permanentes sobre desenvolvimento, conselhos de investimentos, rodadas inter-setoriais e fundos público-privados de pesquisa e desenvolvimento (Evans, 2004). Contudo, por mais que uma maior eficiência da ação do governo possa ser conseguida por esses meios, uma limitação de escolha política importante é a capacidade não só do Estado em fazer uma política de desenvolvimento, mas de fiscalizar e limitar a atuação de suas próprias políticas (Rodrik, 2008). Ou seja, é necessário que ele reconheça certas limitações em sua capacidade de desenhar uma política eficaz.

É necessário para o sucesso de uma política de desenvolvimento que os formuladores sigam a abundância relativa de fatores de uma dada economia, pois é ela que dará a estrutura industrial ótima do respectivo país. Uma política de desenvolvimento não deve objetivar superar a dotação natural de fatores de uma economia, sua vantagem comparativa, pois isso significaria sair de um plano mais geral para níveis de conhecimento específicos de cada setor, os quais os formuladores não possuem e muitas vezes nem mesmo os próprios empresários (Lin e Monga, 2010).

Políticas de intervenção indireta estão melhor alinhadas com processos de modernização econômica que seguem a vantagem comparativa de uma economia (Rodrik, 2008; Lin, 2012). Um exemplo desse tipo de política é a provisão de infraestrutura pesada e leve (Lin e Monga, 2010). A infraestrutura pesada consiste em estruturas de capital físico necessárias para uma economia fazer sua transição para um novo patamar produtivo. As firmas individuais não são capazes de internalizar e coordenar a demanda por estradas, saneamento ou infraestrutura elétrica das firmas dos diferentes setores de uma economia que passa por uma dinâmica produtiva.

Em adição a isso, uma economia em transformação necessita também de formas de infraestrutura leve, sobretudo aquelas ligadas ao capital humano. Uma economia cuja vantagem comparativa está em uma agricultura de trabalho intensivo pode funcionar bem com uma mão de obra pouco qualificada. Contudo, a partir do momento que a economia começa a desenvolver manufaturas, as novas firmas passam a demandar mão de obra qualificada para operar as novas estruturas de capital, sobretudo após a incorporação de novas tecnologias. Sem um investimento ex ante em capital humano, toda tentativa de melhorar a complexidade tecnológica de uma economia tende a se transformar apenas em um conjunto de malinvestments.

O processo falibilístico dos lucros e perdas, a seleção natural do mercado, não deve ser impedido. Ele fornecerá às empresas o feedback negativo de informações sobre se determinada tecnologia ou modelo de negócios é ou não apropriado dada a dotação natural dos fatores (Mises, 1951; Kirzner, 1973). Essa informação também será útil ao governo para que esse possa ter um feedback sobre a eficácia ou não de suas medidas de promoção industrial.

Olhando a estratégia de desenvolvimento dos países do Leste Asiático, é notável que todos eles tiveram aspectos que atendiam a circunstâncias específicas de cada país e seguiam o mesmo quadro geral de desenvolvimento. Todos começaram com indústrias de trabalho intensivo e só depois passaram para as de capital intensivo (Lin e Monga, 2010). A eficácia das políticas industriais desses países pode ser caracterizada pela presença de quatro elementos: flexibilidade, seletividade, coerência e uma ênfase em promoção ao invés de regulação (Jenkins, 1991).

Krueger (1995) documenta que as políticas de desenvolvimento adotadas no Leste Asiático foram menos de intervenção direta e mais de formas indiretas de estímulo ao desenvolvimento; isto é, não realizando ações focalizadas e sim ações gerais. Ela nota que características comuns entre os sucessos de crescimento econômico da região foram: comprometimento dos governos em integrar suas economias à economia global por meio de estímulos não-discriminatórios de exportação, políticas fiscal e monetária focadas na estabilização macroeconômica, flexibilidade das relações trabalhistas, controle do mercado de capitais e governos com foco primário na oferta de bens públicos essenciais, como infraestrutura, redes elétricas e, sobretudo, educação.

Em comparação, a tentativa de selecionar vencedores e agir em nível setorial foi a causa do fracasso das chamadas políticas desenvolvimentistas latino-americanas (Cardoso e Helwege, 1995; Edwards, 1995). Esses países tentaram implementar indústrias de capital intensivo em países abundantes em fator trabalho, criando assim firmas pouco competitivas incapazes de sobreviver à concorrência internacional (Lin e Monga, 2010).

Jenkins (1991) compara que, enquanto as burocracias asiáticas tinham uma coerência entre descentralização e centralização, as burocracias dos regimes latino-americanos eram muito mais politizadas e tendiam mais facilmente ao comportamento rent-seeker. Os servidores civis latino-americanos eram muitas vezes indicados politicamente para os cargos e as instituições de estado eram capturadas por interesses privados conflitantes. Ele também pontua que, em comparação com o Leste Asiático, as indústrias da América Latina se desenvolveram de forma disforme e muito devagar, uma vez que, devido ao fato de dependerem da proteção comercial fornecida pelas medidas de substituição de importações, o crescimento de seus outputs estava muito vinculado à taxa de crescimento do mercado doméstico.

Conclusão

No presente estudo foi abordado o pensamento da teoria da modernização, como expresso em sua forma clássica. Foi colocado em sequência críticas aos modernizadores clássicos, mostrando como suas teorias falham em incorporar a complexidade política e epistemológica do processo de modernização e como cometem um erro histórico ao estabelecer relações necessárias entre democracia e modernização ou desenvolvimento econômico. Em seguida, foi desenvolvido um novo paradigma de modernização com base nas críticas da Escola da Escolha Pública e do problema hayekiano do conhecimento, se enfatizando a necessidade de controles burocráticos melhor desenhados e planejamento econômico em níveis epistêmicos mais simples ao invés de gerais.

Por meio dessa exploração, podemos ver que um processo de modernização, ainda que concebido dentro de um esquema de estágios evolutivos, não pode ser tomado enquanto uma questão de dimensões simples ou lineares. Muitos menos poderia ser dito que tal questão conseguiria ser tratada por meio de apenas uma única ciência, devido ao seu caráter essencialmente multidisciplinar. A modernização é multidimensional e apresenta uma complexidade exponencial que torna sua análise e controle extremamente difíceis.

Tal complexidade foi abordada no presente estudo por meio de uma abordagem crítica do paradigma original da teoria da modernização, com foco especial na questão da estruturação de uma burocracia de estilo weberiano. Como podemos ver, tal burocracia terá um papel não apenas político, mas epistêmico, na questão do desenho e execução de políticas de desenvolvimento que guiarão o processo de modernização. Além disso, tais políticas podem variar em seus níveis de profundidade em função do conhecimento necessário para executá-las.

Portanto, a questão da modernidade se firma como um problema de coordenação entre múltiplas variáveis, como proposto originalmente por Parsons, mas tal coordenação não implica em um fenômeno de dimensão singular. A modernidade se constitui enquanto fenômeno econômico e sociológico complexo e qualquer análise de desenvolvimento de uma sociedade, sua passagem para uma fase “moderna”, deve levar em conta os pontos críticos dessas múltiplas dimensões.

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