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março 20, 2021

A Crise da OMC e o Fim do Multilateralismo

Em 14 de maio de 2020, o diplomata brasileiro Roberto Azevedo anunciava que deixaria o comando da Organização Mundial do Comércio (OMC) após ter liderado a entidade por 7 anos desde que assumiu o cargo de diretor-geral em 2013.

Após sua saída, em meio à pior crise da organização, a OMC entrou em um processo de eleição para a escolha do novo diretor-geral. Em fevereiro de 2021, a economista nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala foi eleita para o cargo.

Os desafios que Ngozi irá enfrentar serão muitos. A OMC passa atualmente por um perigoso processo de declínio em suas atribuições e, em consequência disso, o mundo passa por um longo período de declínio do multilateralismo construído desde os anos 90.

As causas para a queda da OMC são complexas e variadas, porém podemos tentar entendê-las olhando para a história da organização.

O GATT e a Gênese da Globalização

A Organização Mundial do Comércio foi fundada como uma herdeira do Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT) em 1995. Após o fim da Segunda Guerra Mundial, temendo que uma nova onda de protecionismo gerasse outro conflito internacional, os países tentaram criar uma organização multilateral a exemplo do FMI e do Banco Mundial com o fim de administrar os conflitos comerciais entre as nações e de liberalizar gradualmente as barreiras de troca entre os seus membros. Todavia, o Congresso dos Estados Unidos não ratificou a criação de tal organização e em seu lugar é criado um fórum informal de negociação, o GATT.

O objetivo do GATT não era propriamente uma regulação do comércio internacional como intencionado originalmente, mas uma redução das tarifas alfandegárias entre os signatários. Essas reduções eram negociadas na forma de rodadas de negociação baseadas em confiança mútua de que seus signatários iriam cumprir com os acordos, uma vez que o GATT não era uma instituição formal, e pelo princípio da concordância por unanimidade. Inicialmente as rodadas de negociação, como a Rodada Kennedy, Rodada Dillon e a Rodada de Tokyo, tiveram sucesso na redução das restrições quantitativas ao comércio. Contudo, a maioria das reduções de tarifas do GATT focava unicamente em bens industriais e muitos países em desenvolvimento viam isso como uma forma de favorecer os países desenvolvidos, uma vez que suas exportações eram compostos em maioria por bens industriais e a dos países subdesenvolvidos por bens agrícolas.

Dado o problema das barreiras ao comércio de bens agrícolas e a crescente importância dos serviços no comércio internacional, a Rodada do Uruguai é iniciada em 1986 e, após 8 anos de negociação, os países signatários estabelecem 3 acordos regulando cada uma das áreas de comércio:

• GATS: acordo regulando diversos setores de serviços, de telecomunicações e de transportes, e estabelecendo regras para esse tipo de comércio, com um foco na questão das empresas multinacionais;

• TRIPS: acordo de regulação dos direitos de propriedade intelectual;

• TRIM: acordo sobre fluxos de capital e de regulação da liberalização dos mercados de capitais internacionais, interligando as bolsas de valores dos diversos países e dando as bases para as modernas regras cambiais.

Apesar do relativo sucesso da Rodada do Uruguai e de seu impacto no processo de globalização dos anos 90, os países em desenvolvimento sentiam que tais acordos favoreciam unilateralmente a pauta de exportação dos países desenvolvidos e que ainda faltava uma liberalização do comércio de bens primários (commodities) e de bens industriais intermediários (como óleos refinados e chapas de aços).

Atendendo à queixa desses países e objetivando a criação de um órgão formal de resolução de conflitos comerciais, ao fim da Rodada do Uruguai foi assinado o Acordo de Marrakech em 1994. Nesse documento fica estabelecido a criação de uma organização formal e multilateral de resolução de conflitos comerciais com o fim de avançar o processo de globalização econômica, a Organização Mundial do Comércio.

A Organização Mundial do Comércio e suas Crises

A OMC passou a funcionar em 1 de janeiro de 1995 em Genebra e contava na época com 124 países-membros. Em seu Ato Constitutivo, a OMC herdaria todos os acordos firmados nas rodadas de negociação do GATT e mais os três acordos da Rodada do Uruguai (GATS, TRIPS e TRIM). Nesse mesmo Ato Constitutivo também ficava estabelecido que a organização seria guiada por dois princípios:

• Single Undertaking: a OMC estava estabelecida enquanto organização multilateral e, enquanto tal, obrigava que seus membros concordassem com os termos negociados nas futuras rodadas;

• Princípio da Nação mais Favorecida: com o objetivo de favorecer a harmonia e a liberalização entre todos os membros, um acordo firmado bilateralmente entre 2 países-membros isolados teria que ser estendido para todos os outros países-membros.

Apesar do certo otimismo que ocorreu após a criação da organização, logo ela seria abalada por uma série de crises derivadas de conflitos de poder entre seus membros e acabaria por levar à crise do multilateralismo comercial que temos hoje.

A primeira falha foi por causa de Doha. A primeira rodada de negociações negociada pela OMC foi a Rodada de Doha em 2001. Essa negociação era bastante importante para os diretores da organização, pois pela primeira vez seria posta em pauta o tema da liberalização dos produtos agrícolas. Ficaria estabelecido nos acordos da Rodada de Doha que os países-membros iriam reduzir suas barreiras alfandegárias para bens primários e que subsídios agrícolas seriam proibidos sob a alegação de favorecer injustamente exportadores mais ricos, como o Brasil e os Estados Unidos, em detrimento de países mais pobres, como Gâmbia e Guatemala.

A negociação durou mais de 14 anos. Ao longo de várias reuniões de negociação ficou estabelecido alguns princípios gerais para um acordo:

• Redução dos subsídios agrícolas para 2.5% para os países desenvolvidos e predominantemente industriais;

• Redução de tarifas na importação de alimentos para todos os membros;

• Fim dos subsídios de exportação;

• Criar regras mais claras sobre os direitos de propriedade intelectual;

• Regras de antidumping mais rígidas;

• Estabelecimento de mecanismos de proteção ambiental para países em desenvolvimento;

• Diminuir as barreiras não-tarifárias (sobretudo regulações) ao comércio e estabelecimento de punições para corrupção.

Apesar de ambiciosa, a Rodada de Doha ficou travada durante anos devido atrito entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Os países da União Europeia, particularmente França e Espanha, não concordavam em abrir mão de seus vastos subsídios agrícolas. A Política Agrícola Comum da União Europeia (CAP) responde até hoje por ⅓ de todo o orçamento do bloco e é responsável por distribuir mais de 54 bilhões de euros entre o agronegócio dos 27 países membros. Até hoje, mesmo tratados bilaterais de livre-comércio, como o firmado entre a UE e o Canadá, ou a mera ameaça de corte de subsídios, é motivo para os fazendeiros europeus invadirem Bruxelas com reclamações e tratores.

A mesma coisa ocorre com relação aos Estados Unidos. Os americanos são uma das nações mais protecionistas do planeta e isso é visível sobretudo no setor agrícola. Somente no ano de 2019, o Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA) distribuiu mais de 16 bilhões de dólares em “compensações comerciais” para os agricultores americanos. Segundo compilação feita pelo Environmental Working Group (EWG), os Estados Unidos gastaram mais de 424 bilhões de dólares em subsídios agrícolas de 1995 até 2019.

Esses atritos foram parcialmente solucionados quando Roberto Azevedo foi eleito diretor-geral da organização em 2013. Azevedo foi extremamente energético ao tentar terminar a Rodada de Doha e fazer uma resolução de conflito entre a União Europeia, os Estados Unidos e o chamado “G4”, um grupo dos países que concentram 72% das terras plantadas e 22% da produção agrícola (China, Índia, Brasil e África do Sul). As negociações avançaram bem e já era esperado que a rodada terminasse em um histórico sucesso por volta de 2016.

Entretanto, a Índia destruiu todos esses sonhos multilaterais. O primeiro-ministro Narendra Modi usou o poder de veto do país durante as negociações em Bali e simplesmente destruiu mais de 14 anos de negociação e colocou em questão a própria sobrevivência da OMC. Modi rompeu o acordo sob a alegação de que era necessário dar mais espaço para os países em desenvolvimento terem uma melhor segurança alimentar, contudo muitos especialistas pontuam que isso pode ter sido um reflexo da pressão do eleitorado rural indiano e da desconfiança do nacionalismo hindu de Modi para com organizações multilaterais.

Segundo estimativas da própria OMC, a não-conclusão da Rodada de Doha e uma volta de práticas protecionistas entre os países-membros (como de fato ocorreu) teria como efeito uma perda no PIB global da ordem de 1 trilhão de dólares e uma redução do comércio internacional em 7.7% ao longo dos 13 anos seguintes. Azevedo chegou a dizer que a falha na Rodada de Doha tinha criado uma “crise existencial” na OMC, uma vez que praticamente destruiu a capacidade da organização em convencer os países-membros a negociarem acordos multilaterais.

Apesar de a falha da Rodada de Doha ter sido a crise mais forte sofrida pela OMC, a organização enfrentou outros problemas durante esse tempo. O mais expressivo deles foi a admissão da China em 2001. Desde 1978 a China experimentou um crescimento gigantesco em seu volume de comércio exterior e no recebimento de investimentos estrangeiros diretos e a liderança do Partido Comunista passou a ver como essencial para o futuro do país a sua entrada na Organização Mundial do Comércio. Porém, muitos, sobretudo União Europeia e Estados Unidos, viram isso com péssimos olhares. Existe um argumento por parte desses países de que a China não praticava um “comércio justo”, uma vez que tinha um câmbio regulado, formas de política industrial e uma mão-de-obra anormalmente barata que acabaria por levar seus parceiros comerciais a ter déficits comerciais. Contudo, existia também uma certa esperança de que a entrada da China na OMC faria com que ela se submetesse a normas internacionais, como regulações de direito de propriedade e normas ambientais.

Até os dias de hoje a presença da China dentro da OMC é contestada e fonte de inúmeros atritos entre ela e, sobretudo, os Estados Unidos. Os americanos afirmam que a OMC foi “capturada” pela China e está unilateralmente avançando seus objetivos.

Um dos desdobramentos desse conflito ocorreu com a eleição de Donald Trump em 2016. Trump iniciou uma guerra comercial com a China sob a alegação de que o país asiático estaria praticando “medidas ilegais” para promover seu desenvolvimento. Como resultado, os Estados Unidos aplicaram unilateralmente, violando os termos da OMC, uma série de mudanças de tarifas e a China, em retaliação, acabou fazendo o mesmo. A OMC acabou tendo que dedicar todo seus recursos para mediar o conflito entre as duas potências e a negociação de novos acordos multilaterais foi colocada de lado.

Para piorar, após perder uma série de casos na organização, o governo Trump acabou acusando a OMC de fracassar em lidar com as “práticas injustas” da China e pressionou por uma “reestruturação” da organização. Em uma dessas “pressões” Trump levou ao total colapso da OMC enquanto organização de resolução de conflitos.

Dentro da OMC existe um órgão especial para a resolução de conflitos comerciais conhecido como Órgão de Apelações (Appellate Body). Esse órgão é composto por sete juízes eleitos pelo Comitê de Resolução de Conflitos entre os países-membros para assumir o cargo por um período de 4 anos. Tais juízes desempenham uma função essencial dentro do comércio internacional que é julgar casos de dumping, tarifas abusivas por parte de um país, conflitos logísticos, etc. Sem eles, não existe aplicação do direito comercial internacional entre os países e os agentes privados ficam dependentes de tribunais de arbitragem para resolução de conflitos.

Em retaliação às ações da OMC contra o uso unilateral de medidas protecionistas por parte de seu governo, Trump vetou a nomeação de novos juízes em 2017. Como resultado, o órgão que tinha sete membros ficou com apenas três no começo de 2019 e, em dezembro desse mesmo ano, dois se aposentaram. Assim, um órgão que tem que julgar casos de mais de 160 países, contava com apenas uma única juíza; ironicamente a juíza chinesa Hong Zhao.

Como resultado disso, temos a morte virtual da OMC. Desde 2018, mais de 40 casos de disputas comerciais chegam todos os anos a organização. Desses, mais da metade vão para a arbitragem entre os membros no Comitê de Resolução de Conflitos, porém, desses, ⅔ vão diretamente para a corte de apelação. Uma vez que o Órgão de Apelação necessita de um mínimo de 3 juízes para julgar os casos, desde 2019 todos esses casos estão parados e se acumulando.

O Fim do Multilateralismo e o Renascimento do Estado-Nação

Frente a esse cenário, muitos países já tomaram como certa a morte do multilateralismo e estão voltando suas estratégias para um mundo mais fechado. Uma consequência disso é a formação cada vez mais notável de blocos econômicos e acordos regionais de livre-comércio.

Apesar de muitas pessoas verem blocos econômicos como a União Europeia e o NAFTA como bastiões do livre-comércio, eles na verdade são desafios ao sistema multilateral de comércio defendido pela OMC. Um dos princípios do Ato Constitutivo da Organização Mundial do Comércio é justamente o da “Nação mais Favorecida” segundo o qual a redução de tarifas entre duas nações deveria ser estendido a todos os outros membros. Todavia, no caso de um bloco comercial o que temos é que seus países signatários aceitam realizar acordos de livre-comércio entre si mesmos e não necessariamente com os países de fora do bloco. Como resultado, por mais que exista livre-comércio entre os países-membros de um bloco, a estrutura dos blocos comerciais serve como barreiras comerciais contra todos os países fora do mesmo.

Nos últimos anos, principalmente depois da falha da Rodada de Doha, muitos países resolveram deixar a OMC de lado e resolver suas questões comerciais de forma independente. Para fugir da crise de resolução de conflito dentro do órgão, muitos países passaram a assinar acordos regionais de comércio ao invés de acordos multilaterais. O mais recente desses foi liderado pela China que, pegando os escombros do Tratado Trans-Pacífico (TTP), criou a maior zona de livre-comércio do mundo na forma do RCEP. Os Estados Unidos durante o governo Trump também adotaram estratégia semelhante ao remodelar o NAFTA no USMCA.

A principal conclusão que podemos tirar desses casos é que existe uma desconfiança geral com a eficácia das instituições multilaterais e que os Estados estão retomando uma posição de poder no comércio internacional. É provável que nos próximos anos vejamos cada vez menos cooperação entre os agentes políticos e que voltemos a um sistema realista de relações internacionais. Como isso afetará o desenvolvimento das nações mais pobres e o crescimento mundial? Só o tempo dirá.

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