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março 17, 2021

Pressionar por cidades mais densas, verticalizadas e mais livres

Menos jardins, mais arranha-céus. Esse deveria ser o lema dos neoliberais em seu ativismo pelas cidades. O lobby de moradores residentes em áreas privilegiadas acaba sendo um dos principais entraves para a livre atuação das forças de mercado na expansão da cidade.

Não são apenas os magnatas do mercado imobiliário que perdem com isso, como alguma crítica simplista poderia levar a crer. Perdem todos que habitam a cidade, com maiores congestionamentos, desperdício de recursos e, principalmente, desperdício de tempo - o tempo livre, talvez mais produtivo que muito do tempo supostamente produtivo.

Perde seu tempo livre a mãe negra da periferia que precisa tomar 3 conduções e gasta 3 horas no trânsito apenas para chegar ao trabalho e depois não tem nem tempo nem espaço mental para orientar seus filhos nas lições escolares. Como no exemplo acima o dano é diluído, então é de difícil mensuração. Mas ele está lá, corroendo o tempo e a qualidade de vida dos moradores das grandes cidades.

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A seguir, explicamos de modo bastante resumido alguns conceitos e leis que regulamentam os espaços privados nas cidades brasileiras e o que deve ser feito para criarmos cidades melhores e gerar mais prosperidade.

Trata-se basicamente de um resumo, acrescido de alguns apontamentos, do Guia de Gestão Urbana elaborado por Anthony Ling, criador do site Caos Planejado.

Considere depois ler o Guia na íntegra. E considere falar com vereadores, prefeito e demais autoridades de sua cidade sobre como tornar sua cidade mais densa, mais vertical e, acima de tudo, mais livre e amigável para todos.

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Uso do Solo

Um dos mecanismos legais de controle do uso do solo urbano é o índice ou coeficiente de aproveitamento (IA ou CA a depender do município). Funciona da seguinte maneira: a área total do lote multiplicada pelo índice é o máximo de área construída permitida para aquele terreno. Por exemplo, para um terreno de 300 m² e CA = 2 , a área máxima que um edifício construído nesse terreno pode ter é de 600 m².

O CA é um dos mecanismos utilizados pelas prefeituras para guiar a expansão urbana. Um bairro onde se pretende conter a expansão urbana recebe um coeficiente baixo (menor que 1 no extremo sul de São Paulo, por exemplo), e um bairro onde se pretende estimular a ocupação recebe um coeficiente mais alto.

Há ainda o instrumento complementar de outorga onerosa. Estipula-se um CA Básico e um CA Máximo, mais elevado que o primeiro. O incorporador imobiliário que desejar construir um empreendimento com área total maior do que o que seria permitido pelo CA básico deve então pagar um valor à prefeitura pelo direito de construir e deverá obedecer a um novo limite, estipulado pelo poder público, e obedecendo ao CA Máximo.

Há aqui dois problemas: o primeiro é uma restrição de oferta por força de lei, o que pressiona o preço do solo urbano, e o segundo é de fragilidade institucional, já que grupos organizados podem pressionar o poder público pela mudança do CA com fins pouco republicanos. 

Há também alguns problemas de distorção de incentivos, vide que nem toda a área construída é contabilizada para o cálculo da área total. A grande profusão de “fachadas gourmet” como tendência recente do mercado imobiliário é um exemplo disso.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Como resposta, deve-se propor um marco legal isonômico e transparente. Fica estabelecido para todo o solo urbano um CA Básico = 1. Incorporadores que queiram construir acima desse total poderão pagar proporcionalmente pela área acrescida sem o limite do CA Máximo. Ou seja, nesse modelo extingue-se o limite de ocupação do terreno, desde que o incorporador esteja disposto a pagar pelo direito de construir. Consequentemente, os incentivos para a expansão urbana serão ditados pela demanda por imóveis e não por uma definição arbitrária do poder público.

Bairros com maior cobertura de infraestrutura urbana, acesso a equipamentos públicos, presença de comércio e outros fatores subjetivos da preferência dos compradores terão maior demanda por edificações e, portanto, maior viabilidade para que incorporadores paguem pelo direito de construir. 

Contudo, talvez valha manter o CA Básico mais baixo por questões principalmente ambientais, tal como em zonas de mananciais como o Extremo Sul de São Paulo, por exemplo. A expansão urbana contida em áreas de mananciais, Áreas de Proteção Permanente, e encontas estará em muito compensada pela expansão vertical dos centros urbanos.

Por fim, pressionar pela vinculação, ainda que parcial, dos valores arrecadados pela prefeitura na melhoria da infraestrutura do próprio bairro sendo adensado, de modo que eventuais problemas urbanos decorrentes do adensamento sejam compensados.

Zoneamento

O segundo grande instrumento da política urbana é o Zoneamento. De maneira geral, o zoneamento rege sobre a natureza das atividades permitidas em dada porção do solo urbano, atuando, entre outras coisas, sobre a liberação de alvarás.

Uma Zona Estritamente Residencial, por exemplo, não admite nenhum estabelecimento de comércio. Via de regra, a restrição mais comum do Zoneamento Funcional é segregar uso residencial e comercial. Novamente encontramos um problema do ponto de vista técnico e um problema de captura de regulação.

Em primeiro lugar, segregar residências de comércio causa um esvaziamento do espaço público, seja no caso dos bairros dormitório ou dos centros estritamente comerciais. Além de causar sensação de insegurança e engessar os empreendimentos comerciais e de serviços, o zoneamento funcional aumenta distâncias e agrava problemas de movimento pendular.

Em segundo lugar, o zoneamento cria incentivos para o comportamento oportunista, por exemplo, por parte de associações de moradores que desejem manter a característica de subúrbio residencial dos seus bairros. O caso dos Jardins em São Paulo é um exemplo emblemático desse tipo de atuação deletéria, mas está longe de ser o único.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Para retomar a dinâmica do espaço público, portanto, devemos eliminar o zoneamento que segrega as atividades comerciais das atividades residenciais.

Faz sentido, contudo, manter a segregação das atividades industriais, principalmente pelo seu impacto na saúde. De todo modo, nos grandes centros urbanos a própria dinâmica do mercado imobiliário tende a expulsar atividades industriais ou de logística para a periferia urbana. Pressionados pelo custo do solo, tais atividades tendem a se mover em direção à periferia urbana ou mesmo à periferia das regiões metropolitanas.

Afastamentos obrigatórios

Afastamentos e recuos obrigatórios são exigências comuns da legislação urbana criados sob a justificativa de melhorar a ventilação do espaço urbano. Os autores argumentam, no entanto, que não há evidências significativas do efeito da medida sobre a qualidade do ar e a proliferação de doenças.

Há, porém, evidências significativas do impacto dos afastamentos e recuos obrigatórios sobre a economia urbana. Por efeito dos recuos e afastamentos obrigatórios, aumenta-se a distância entre a fachada dos edifícios e a calçada e a distância entre edificações. Consequentemente, aumenta-se a percepção de isolamento entre edificação e espaço público, reduzindo a atividade nas calçadas, o que gera impacto também sobre a viabilidade de comércio e serviço nestes edifícios. Isso por sua vez pode tornar tais ruas mais vazias e assim ter impacto na segurança pública, tal como vimos com o zoneamento.

Há ainda um efeito de restrição de oferta, ainda que indireta. Os afastamentos exigem um terreno maior do que a área ocupada pelo edifício e, em regra, aumentam em dimensão de acordo com a altura do edifício. Com efeito há uma redução do potencial construtivo do terreno e menos oferta de imóveis.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Que os planos diretores não tenham regras de afastamentos obrigatórios.

Fachada ativa

Fachada Ativa é um termo utilizado para classificar edificações com uso comercial, de serviços ou outros equipamentos abertos ao público no andar térreo. Apesar de haver incentivos a esse tipo de uso em alguns planos diretores (o de São Paulo, por exemplo), há uma série de outros mecanismos que atuam no sentido contrário.

Como vimos acima, os recuos obrigatórios que afastam os edifícios do espaço público e o zoneamento funcional, que esvazia as calçadas, são alguns exemplos de mecanismos diretos; há outros que funcionam de maneira indireta. Ao calcular a área total edificada para o cálculo do Coeficiente de Aproveitamento, é comum que espaços de uso comum aos moradores ou vagas de estacionamento sejam excluídas da contabilização. Esse tipo de instrumento regulatório cria desincentivos aos incorporadores imobiliários para a criação de edifícios com fachadas ativas.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Que os espaços de estacionamento e de uso comum aos moradores sejam contabilizados na área total edificada.

Exemplo de fachada ativa

Exigências de Estacionamento

Outro erro comum aos códigos de obras de diversas cidades é a exigência de um certo montante de vagas de estacionamento em função do tipo de uso e do porte do projeto. O primeiro impacto óbvio da medida é o implícito incentivo ao uso de automóveis.

O segundo é sobre os custos da edificação. Não só o incorporador imobiliário terá um custo extra com estacionamento que será embutido no valor do imóvel independentemente de haver ou não demanda por parte dos compradores, como também a exigência pode forçar uma reconfiguração do empreendimento; o incorporador imobiliário pode se ver obrigado a adaptar o edifício ao número de vagas exigido. No fim das contas, a consequência é uma restrição de oferta, o que pressiona o preço dos imóveis.

Por fim há um impacto sobre a paisagem urbana. Como foi comentado previamente, é comum que o estacionamento não seja computado na contabilização da área total edificada. Isso, quando combinado ao desincentivo à ocupação do andar térreo com uso público cria as condicionantes para sua ocupação com estacionamentos privativos.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Alterações em duas frentes: em primeiro lugar, é necessário extinguir a exigência de vagas de estacionamento para novas edificações. Esta deve ser uma decisão dos incorporadores imobiliários condicionada pela demanda dos compradores e a viabilidade econômica do empreendimento. Em segundo lugar, que o estacionamento seja contabilizado da mesma forma que a área privativa, tal como propomos acima, removendo os incentivos implícitos à ocupação do terreno com estacionamento.

Limites de Altura

É comum também que os códigos de obras imponham limites à altura máxima e ao número de pavimentos de edifícios. Tal medida, em conjunto com as restrições de índice de aproveitamento e recuos obrigatórios, discutidas anteriormente, atuam como restrições de oferta de imóveis no solo urbano. 

Além de efeitos sobre os custos, a restrição implica que a expansão urbana se dê por espraiamento ao invés de por verticalização.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Que as limitações de altura e gabarito sejam extintas para novas construções.

Aprovação de Projetos

Para além de todos os itens discutidos anteriormente, a administração municipal e estadual conta com diversas normas legais e infralegais para a aprovação de projetos. A complexidade, e por vezes contradições, do marco regulatório das edificações urbanas dificulta e aumenta os custos dos empreendimentos imobiliários e, por vezes, os inviabiliza totalmente.

Pelo que devemos pressionar aqui?

Para além das propostas já apresentadas, que a legislação seja revisada com vistas à sua simplificação. Parâmetros de qualidade e segurança são regidos por normativas técnicas de domínio dos profissionais que atuam na construção civil. Ao invés de manter um aparato extenso de fiscalização prévia, é mais eficiente responsabilizar juridicamente os responsáveis pela obra quando a não observância das normas técnicas gerar danos ou prejuízos.

Regularização Fundiária

A experiência realizada no Morro do Cantagalo, no Rio de Janeiro, mostra uma série de benefícios ao poder público e à comunidade resultantes da regularização fundiária dos imóveis. A formalização permite acesso ao mercado de crédito, facilita o empreendedorismo e garante segurança jurídica aos moradores de aglomerados subnormais. Na outra ponta, o processo gera ganhos de arrecadação e facilita a atuação e provisão de serviços ao poder público.

A regularização exige um trabalho detalhista e extenso junto à associação de moradores bem como a determinação de um intervalo temporal específico para a medida com vistas a evitar comportamento oportunista, no entanto, a experiência realizada no Rio de Janeiro garante os benefícios a longo prazo de um trabalho meticuloso.

Elaborado por Gabriel Nunes e Fernando Moreno.

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